Yerel Demokrasinin Kayyumla Sınavı

Yerel Demokrasinin Kayyumla Sınavı

Demokrasinin gerçek sınavı, sadece seçim yapmak değil; sandıktan çıkan iradeyi koruyabilmektir. Yerel demokrasi ise; seçim sonucuna saygı gösterildiğinde, seçilmiş başkan ve belediye meclisinin iradesi korunduğunda, kurumsal hafıza ve liyakat esas alındığında, şeffaf ve hesap verebilir bir yönetim olduğunda güçlenir.

Kayyum Nasıl Hayatımıza Girdi?

Bir seçim akşamını düşünün,  sandıklar açılıyor, oylar sayılıyor ve bir kentin önümüzdeki yıllarda kim tarafından, nasıl yönetileceğine dair karar ortaya çıkıyor. Seçilen belediye başkanı yalnızca bir makamın sahibi olmuyor; aynı zamanda o kentte yaşayan insanların belirli bir dönem için verdiği siyasi ve yönetsel yetkiyi devralıyor. Sonra bir gün başkan görevden uzaklaştırılıyor ve yerine halkın seçmediği bir kamu görevlisi belediyeyi yönetmeye başlıyor. İşte günlük dilde ‘kayyum’ dediğimiz uygulama, vatandaş açısından tam bu noktada bir hukuk başlığı olmaktan çıkıp demokrasi meselesine dönüşüyor.

Belediye mevzuatında teknik olarak söz konusu olan işlem, belediye başkanı veya başkan vekili görevlendirilmesidir. Normal sistemde başkanlık boşaldığında ya da başkan görevden uzaklaştırıldığında belediye meclisinin kendi içinden bir başkan veya vekil seçmesi esastır. 2016 yılındaki olağanüstü hâl döneminde getirilen özel düzenleme ise terör suçlarıyla bağlantılı bazı durumlarda bu yöntemi değiştirdi.

Uygulama kısa sürede birkaç belediyeyle sınırlı kalmadı. “2016’da başlayan ilk uygulama döneminde 94 belediyede başkan vekili görevlendirildi. 31 Mart 2024 yerel seçimlerinden sonra ise Mart 2025 itibarıyla 13 seçilmiş belediye başkanının görevden alınarak yerlerine atanmış yöneticiler getirildiği uluslararası izleme raporlarına yansıdı. Sonraki dönemde görevden alma, tutuklama ve vekâlet uygulamalarının devam etmesi nedeniyle güncel tabloyu tek bir ‘kayyum sayısı’ üzerinden ifade etmek yanıltıcı olabilir.” Farklı dönemlerin sayıları birbirinden ayrı değerlendirilmelidir; ancak açık olan şu ki kayyum uygulaması yaklaşık on yıldır Türkiye’de yerel demokrasinin en tartışmalı başlıklarından biri hâline gelmiştir.

Burada tartışılması gereken yalnızca belediye başkanlarının kim olduğu veya haklarındaki suçlamalar değildir. Asıl mesele, bir belediye başkanı görevden uzaklaştırıldığında onu seçen insanların iradesinin nasıl korunacağıdır. Çünkü bir kişiye yönelik hukuki tedbir ile bir kentin demokratik temsilinin değiştirilmesi aynı şey değildir.

Bir Kişinin Soruşturulması, Bir Kentin İradesini Ortadan Kaldırmamalı

Bir belediye başkanının seçilmiş olması onu hukuk karşısında ayrıcalıklı hâle getirmez. Hakkında ciddi bir suç iddiası varsa soruşturma yapılmalı, kamu kaynağının hukuka aykırı kullanıldığı düşünülüyorsa gerekli inceleme yürütülmeli ve suç işlediği yargı kararıyla ortaya çıkarsa bunun sonucuna katlanmalıdır. Demokrasi, seçilmiş kişilerin hukukun üzerinde olması anlamına gelmez.

Sorun, kişiye yönelik bir tedbirin bütün kentin yönetim biçimini değiştiren bir sonuca dönüşmesidir. Belediye yalnızca belediye başkanından oluşmaz. Aynı seçimde belediye meclisi de halkın oylarıyla belirlenmektedir. Başkan görev yapamıyorsa, demokratik bağın korunması açısından belediye meclisinin kendi içinden bir başkan vekili seçmesi daha doğal ve daha meşru bir yoldur. Böylece devlet soruşturmasını yürütürken seçmenin iradesi tamamen yönetim dışına itilmemiş olur.

Kayyum atandığında belediye hizmetleri devam edebilir; maaşlar ödenebilir, yollar yapılabilir, çöpler toplanabilir. Ancak demokrasi yalnızca hizmet üretmek değildir. Demokrasi aynı zamanda hizmetin kimin adına, hangi yetkiyle ve kime hesap verilerek yürütüldüğüdür. Seçilmiş yönetici siyasi hesabını seçmene verir, atanmış yönetici ise doğal olarak kendisini görevlendiren idari makama karşı sorumludur. Bu fark, kayyum tartışmasının özünü oluşturur.

Sandık Sonucu Seçim Dönemi Boyunca Yaşamalı

Seçim yalnızca belediye başkanının isminin belirlendiği bir işlem değildir. Seçmen aynı zamanda bir yönetim programına ve öncelik sıralamasına karar verir. Bir belediye kreşlere ve sosyal yardımlara ağırlık verebilir, başka bir yönetim altyapı yatırımlarını veya kentsel dönüşümü ön plana çıkarabilir. Bunların her biri kamu kaynağının nasıl kullanılacağına ilişkin siyasi tercihlerdir ve yerel demokrasinin doğal alanıdır.

Atanmış yönetim göreve geldiğinde bu tercihler değişebilir, önceki projeler durdurulabilir, yeni projeler başlatılabilir, bütçe öncelikleri ve yönetici kadroları farklılaşabilir. Böylece görevden uzaklaştırılan yalnızca belediye başkanı olmaktan çıkar; seçmenin oy verdiği yönetim programı da fiilen değişebilir.

Bu nedenle kayyum meselesini ‘Belediye çalışıyor mu?’ sorusuna indirgemek yeterli değildir. İyi hizmet elbette önemlidir; fakat bir kentin iyi hizmet alması ile kendi yöneticisini seçmesi birbirinin alternatifi değildir. Bir vatandaş hem iyi belediyecilik hem de kendi oyuna saygı gösterilmesini isteyebilir.

Geçici Tedbir Kalıcı Yönetime Dönüşmemeli

Anayasa, görevleriyle ilgili bir suç nedeniyle hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan yerel yönetim organlarının veya üyelerinin geçici bir tedbir olarak görevden uzaklaştırılmasına imkân tanıyor. Aynı Anayasa, yerel yönetimlerin karar organlarının seçmenler tarafından oluşturulacağını ve yerinden yönetim ilkesini de kabul ediyor. Bu iki ilkenin birlikte korunması gerekir.

Bir belediye başkanının soruşturmanın sağlıklı yürütülmesi amacıyla geçici olarak görevden uzaklaştırılması başka, seçilmiş dönemin önemli bölümünün merkezden atanmış bir yönetici tarafından geçirilmesi başka bir şeydir. Çünkü belediyede zaman durmaz; bütçeler hazırlanır, yöneticiler değişir, personel görevlendirmeleri yapılır, ihaleler sonuçlandırılır ve projeler başlatılır. Yargılama yıllar sonra sonuçlandığında bu kararların büyük bölümünü geri çevirmek mümkün olmayabilir.

Bu yüzden ‘geçici tedbir’ gerçekten geçici niteliğini korumalıdır. Görevden uzaklaştırmanın devam edip etmeyeceği belirli aralıklarla yeniden değerlendirilmeli, yargı süreçleri mümkün olduğunca süratle sonuçlandırılmalı ve seçilmiş yapının yeniden devreye girmesi temel amaç olmalıdır. Aksi hâlde hukuki bir tedbir fiilen yeni bir yerel yönetim modeline dönüşür.

Denetim Var; Ama Demokratik Denetim Zayıflıyor

Kayyum yönetimindeki belediyelerin hiç denetlenmediğini söylemek doğru değildir. Belediyeler Sayıştay denetiminden, mali mevzuattan ve yargısal denetimden çıkmaz. Hukuka aykırı işlemler dava konusu olabilir, harcamalar ve mali işlemler kamu denetimine tabidir. Sorun, mali ve hukuki denetimin demokratik denetimin yerini tutmamasıdır.

Sayıştay bir ödemenin mevzuata uygun olup olmadığını inceleyebilir; fakat belediyenin neden bir mahallede kreş açmadığına veya neden başka bir projeye öncelik verdiğine seçmen adına siyasi cevap aramaz. Mahkeme bir işlemin hukuka uygunluğunu denetleyebilir; fakat belediye meclisinin gündelik siyasi denetiminin yerini tutmaz. Seçilmiş belediye meclisi; soru sorulan, bütçenin tartışıldığı, farklı görüşlerin temsil edildiği ve yönetimin kamuoyu önünde eleştirilebildiği alandır.

Atanmış yöneticinin seçmene karşı doğrudan siyasi sorumluluğu bulunmadığında, vatandaşın sandık üzerinden kurduğu hesap verme mekanizması zayıflar. Bu nedenle kayyum yönetimlerinde asıl tartışılması gereken nokta, denetimin tamamen ortadan kalkması değil, demokratik denetim ve siyasi hesap verebilirlik bağının zayıflamasıdır.

Kurumun Hafızası Siyasetin Kurbanı Olmamalı

Kayyum uygulamasının en az konuşulan sonuçlarından biri belediye personeli üzerindeki etkisidir. Bir belediyenin kurumsal hafızası yalnızca arşivlerde değildir. Yıllardır ilçenin altyapısını bilen mühendis, belediye bütçesine hâkim mali hizmetler personeli, taşınmazları bilen uzman ve mahallelerin sorunlarını tanıyan saha personeli kurumun hafızasını oluşturur.

Yönetim değişikliği sırasında geçmiş yönetimle çalışmış herkesin siyasi bir kimlikle değerlendirilmesi kuruma zarar verir. Müdürlerin görevden alınması, uzman personelin pasif görevlere çekilmesi, başka birimlere veya uzak görevlere gönderilmesi gibi uygulamalar liyakat duygusunu zedeler. Her personel işlemi ayrı ayrı değerlendirilmelidir; ancak ‘eski yönetimle çalıştı’ gerekçesi tek başına bir kusur sayılamaz.

Kamu personelinin ölçüsü siyasi yakınlığı değil; mesleki bilgisi, tecrübesi, performansı ve kamu hizmetine katkısı olmalıdır. Çünkü yönetimler değişir, belediye kalır. Kurumsal hafıza zayıflatıldığında bunun bedelini sonunda vatandaş öder. Karar süreçleri yavaşlar, deneyimli çalışanlar sistem dışında kalır ve belediye her siyasi değişimde yeniden öğrenmeye çalışan bir kuruma dönüşür.

Yerel Demokrasiyi Güçlendirmek için Ne Yapılmalı?

Kayyum tartışmasını yalnız eleştiriyle bırakmak yerine, seçilmiş iradeyi koruyan ve hukuk devletinin ihtiyaçlarını da karşılayan yeni bir model tartışılmalıdır. Amaç, suç iddialarını görmezden gelmek değil; soruşturmayı kişisel sorumluluk alanında tutarken kentin demokratik temsilini mümkün olduğunca korumaktır.

Bunun için Belediye Kanunu ve ilgili düzenlemelerde değişiklik yapılarak, belediye başkanının geçici olarak görevden uzaklaştırılması hâlinde kural olarak belediye meclisinin kendi içinden başkan vekili seçmesi yeniden temel yöntem hâline getirilmelidir. 

• Merkezden görevlendirme, ancak son derece istisnai ve açıkça tanımlanmış koşullarda, kısa süreli ve yargısal denetime açık bir tedbir olarak düşünülmelidir.
• Görevden uzaklaştırma kararları belirli ve kısa aralıklarla zorunlu olarak yeniden gözden geçirilmeli; tedbirin devamı her defasında somut gerekçeye dayanmalıdır.
• Belediye meclisinin toplantı ve denetim yetkileri, görevlendirilmiş yönetici döneminde de kesintisiz sürdürülmelidir.
• Bütçe, taşınmaz satışı, borçlanma, büyük yatırımlar ve üst düzey personel değişiklikleri gibi uzun vadeli sonuç doğuran işlemlerde seçilmiş meclisin etkisi korunmalıdır.
• Personel işlemlerinde liyakat, somut hizmet ihtiyacı ve gerekçe zorunluluğu getirilmeli; yalnızca önceki yönetimle çalışmış olmak görev değişikliği sebebi sayılmamalıdır.
• Yargılama süreçlerinin makul sürede sonuçlandırılması için bu dosyalara öncelik verilmelidir; çünkü uzun yargılama süreleri geçici tedbiri fiilen kalıcı yönetime çevirebilmektedir.

Bu öneriler merkezi idarenin denetim yetkisini ortadan kaldırmaz. Tam tersine denetimi yönetimin yerine geçmekten çıkarıp gerçek işlevine döndürür. Devlet hukuka aykırılığı denetler, suç iddiasını araştırır ve kamu kaynağını korur; fakat kentin siyasi tercihini mümkün olduğu kadar seçilmiş organlar üzerinden yaşatır.

Sonuç: Sandığın Kıymeti Kazanan Kişiye Göre Değişemez

Kayyum uygulamasına ilişkin tartışmada temel mesele herhangi bir belediye başkanının veya siyasi partinin korunması değildir, mesele bir ilkedir. Devlet suçla mücadele etmeli, kamu parasını korumalı ve suç işleyen kim olursa olsun yargılamalıdır. Fakat bütün bunlar yapılırken seçmenin verdiği oyun anlamı da korunmalıdır.

Anayasa bir taraftan yerel yönetimlerin seçmen tarafından oluşturulmasını ve yerinden yönetimi esas alırken, diğer taraftan belirli durumlarda seçilmiş yöneticilerin geçici olarak görevden uzaklaştırılabilmesine izin vermektedir. Sorun yalnızca bu yetkinin varlığı değildir; asıl sorun, yetkinin seçilmiş belediye meclisini etkisizleştirerek ve yönetimi uzun süre atanmış kişilere bırakarak uygulanmasıdır.

Bu nedenle mevcut kayyum modelinin yerel demokrasi, temsil hakkı, seçmene karşı hesap verebilirlik ve Anayasa’nın yerinden yönetim anlayışıyla ciddi bir gerilim taşıdığı açıktır. Kanunda bir yetkinin bulunması, o yetkinin demokratik açıdan en doğru yöntemle kullanıldığı anlamına gelmez.

Çözüm kayyum uygulamasını sıradanlaştırmak değil, istisnai hâle getirmek; Belediye Kanunu’nda seçilmiş meclisin iradesini esas alan bir sisteme dönmek ve görevden uzaklaştırmayı gerçekten geçici bir tedbir olarak tutmaktır. Başkan görevden uzaklaştırılabilir; ama kentin iradesi görevden uzaklaştırılmamalıdır. Kamu kurumu denetlenebilir; ama yerel demokrasi ortadan kaldırılmamalıdır. Yeni yönetici göreve gelebilir; ama liyakatli personel sırf önceki yönetimle çalıştı diye sistem dışına itilmemelidir.

Demokrasinin gerçek sınavı, sadece seçim yapmak değil; sandıktan çıkan iradeyi koruyabilmektir. Yerel demokrasi ise; seçim sonucuna saygı gösterildiğinde, seçilmiş başkan ve belediye meclisinin iradesi korunduğunda, kurumsal hafıza ve liyakat esas alındığında, şeffaf ve hesap verebilir bir yönetim olduğunda güçlenir.

Bakalım ülkemizde; yerel demokrasi kayyum sınavını geçebilecek mi....?